农工党杭州市委会
精准扶贫、精准脱贫是全面建成小康社会的重要标志。习近平总书记提出，把精准扶贫精准脱贫作为基本方略。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出“实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效”的具体工作部署。中共浙江省委十三届九次全体（扩大）会议强调，全省上下要重点补齐低收入农户增收致富短板，为高水平全面建成小康社会提供强大动力和支撑。杭州市全面实施脱贫攻坚行动，并取得较明显成效。然而，随着中央“精准扶贫”战略的深入实施，杭州增强低收入农户发展面临一些新挑战和新问题，如何精准施策，靶向帮扶，有效提升低收入农户解困增收致富的能力，对促进杭州经济社会转型发展、高水平全面建成小康社会具有重要意义。
一、背景与现状
近年来，杭州市按照“确保低收入农户收入增长快于农民收入平均增幅，确保一个都不返贫”的目标，查找并努力补齐短板，通过“低收入农户倍增计划”“百乡扶贫攻坚计划”等一系列精准帮扶举措，创新帮扶办法、出台多项政策、加大扶持力度、上下共同努力，继续打响“低收入农民增收致富”攻坚战，开创了低收入农户脱贫致富的新局面。
据调研了解，截止2015年底，杭州市基本消除人均年纯收入4600元以下的绝对贫困现象，已成为浙江省完成脱贫攻坚任务的城市。2016年，杭州市全面建立实施残疾人“两项补贴”制度,发放困难残疾人生活补贴11857人412.65万元，重度残疾人护理补贴17696人416.92万元。提高医疗救助水平，医疗救助困难人员93.9万人次，医疗救助支出1.86亿元。全市低保人数比例由年初的1.2%提升到1.68%，低保户数82475户，人数121359人，发放低保金5.97亿元。全市预计落实“联乡结村”扶贫资金1.7亿元，完成下山移民1422户、4700人，全市低收入农户家庭人均纯收入可达11000元以上，增幅在16%以上。
二、问题与主因
新时期我市扶贫对象从区域性、绝对贫困向点状分布、相对贫困转变。主要问题困难及成因如下：
1.低收入农户分布区域量不小。2015年底，全市按照人均纯收入7600元扶贫标准，认定的低收入农户数113319户、总人口数275871人（详见附表），占农村总人口的9%。主要分布淳安、建德、桐庐、临安、富阳五个区、县（市），占全市总户数89.7%、总人口的89.5%；其中，省定扶贫标准5500元以下的低收入农户数为51731户，人口数为118600人，分别占低收入农户的52.6%、人口数的43.8%，占全市农村人口4%。
2．四大内因导致发展能力较弱。一是因病因残陷困境，市级低收入农户中68633户因病致贫，占总户数的61%，其中28301户因残致贫，占总户数的25%。二是子女借贷就学陷困境，为孩子上学，贷款、借债陷入贫困境地的占总户数10%。三是缺少劳动能力陷困境，33111户缺少劳动能力，占总户数的29%；劳动年龄段以外的人口90432人，占总人数的33%。四是低学历、缺资产、信用低陷困境，低收入户谋生能力低下，在创业或求职中处于劣势，难以获得贷款等支持和亲友帮扶。
3.致富增收产业渠道相对较窄。一是自然条件差，低收入户主要分布在偏远山区乡镇、村，自然资源相对贫乏,政府公共财政资金惠顾相对较少，所在乡镇、村产业发展滞后，农村人才流失严重。如市级“联乡结村”的38个乡镇低收入农户59676户、人口153929人，分别占全市低收入农户和人口的53%和56%。二是内因制约多，低收入农户受劳力、文化、技术、资本等多重制约，没有多余资金用于扩大生产，低收入农户参与乡村旅游和农村电商等促增收的新兴产业者较少。三是方式欠精准，以往侧重于“大水漫灌”方式的扶贫，难以精准帮扶到每一个低收入农户。“造血式”扶贫重点是产业扶贫，老残病弱的低收入农户依托产业增收难度加大。
4.帮扶体制机制难题尚未破解。一是合力不够，因扶贫涉及民政、社保、农办、残联、教育、财政、税收、红十字会等政府不同部门，扶贫资源要素分散，有些扶贫政策之间尚未做到无缝衔接，没有真正建立有效的统筹机制，如信息未联通、数据难共享，政策多样、标准不一，帮扶资源分散、程序复杂等，各部门单兵推进、各管一块没有充分发挥出扶贫救助政策的叠加效应。二是力量不足，一些单位和干部认为在沿海相对发达地方已经“无贫可扶”，导致精准扶贫工作存在“上头热，下头冷”，扶贫工作机构队伍建设分散薄弱，特别是乡村两级扶贫力量不足。三是职责不明，没有向农村、低收入农户实行政策倾斜的制度设计，扶贫项目绩效考核和监督机制不够完善,相关政策和项目效益没达到最大化,扶贫脱贫的责任没有完全落到实处，导致“症结”把握不准，帮扶“药效”不显。
三、对策与建议
1.切实提高认识，强化精准帮扶。要完善政府主导、部门协同、社会参与的精准帮扶工作管理体制和工作运行机制,以“防返贫、促增收、强保障、可持续”为目标，通过精准施策，统筹合力,创新实干,最终达到“精准脱贫”的目标，具体要做到“六个精准”：帮扶对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因地派人精准和脱贫见效精准，切实增强低收入农户可持续发展能力,确保2020年实现低收入农户共建共享全面小康。
2.找准扶贫对象，实行动态管理。一是统一标准建库立档，提高规范化运作水平，加强依法管理能力，对低收入农户数据库进行全面梳理，参考城市低收入家庭收入认定标准，制定统一的低收入农户认定标准，形成“二级核查、三级审批、四级监管”的收入认定体系,分类确定重点帮扶对象、对策。二是公开公正严格审核，坚持“该进则进，该退则退，工作细致，不漏一户”原则，对因病、因灾等原因致贫的农户，村两委要及时组织审核和评议，符合条件的上报乡镇审定，经公示无异议后，纳入低收入农户重点帮扶对象。三是完善制度动态管理，全面落实乡镇、村级低收入农户动态管理的主要责任，完善低收入农户增收抽样调查制度，准确掌握低收入农户帮扶增收工作进展，加快形成城乡标准一体、管理体系完善、制度相互衔接、帮扶水平科学、运行能力高效的帮扶制度动态管理体系，切实提高帮扶绩效。
3．强化精准施策，增强发展能力。鼓励发展产业增收，推进基础设施建设和公共服务供给向农村及收入农户倾斜，依托发展特色种养业、来料加工业、乡村旅游和农村电商等产业，促进有能力低收入农户增收。灵活开展职业技能培训，提高农户培训的针对性、实效性，提升就业增收能力。加快异地搬迁脱贫，实行差异化补助。深化职能帮扶，推进“健康帮扶”，完善城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助和医疗服务，推进医保结算方式，实行全市城乡“一卡通”和“一站式”服务，即凭社会保障卡就能到全市各地看病而不用垫付负费用；实施“生态帮扶”，提高生态帮扶的力度，增强可持续发展的能力；实施智力扶贫、公益扶贫、教育扶贫、科技扶贫等，努力拓展帮扶的精度、浓度和广度。提高最低生活保障覆盖面，切实执行《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号），对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，应当依法纳入特困人员救助供养范围，实行最低生活保障制度和福利救济制度兜底，逐年缩小城乡低保标准差距，提高低保比例到1.8-2.0%，让低收入农户共享改革开发成果。完善社会化帮扶体系，实施“百企扶百村”、“百家农业龙头企业帮千户”“万名党员干部联万户”“春风行动”等社会力量和接对方式精准帮扶。
4.探索创新举措，拓宽帮扶途径。继续开展光伏扶贫等试点，结合清洁能源等补助资金，重点帮扶缺乏劳动能力的低收入农户增收。探索财政资金折股量化帮扶，将财政扶贫、扶贫产业项目等资金，以折股量化固定回报等方式将全部或部分收益量化给丧失劳动能力且守信守法的低收入农户。创新金融帮扶，探索扶贫丰收卡+企业的金融帮扶模式，解决重点帮扶对象经营能力弱、贷款难等问题。推行政府购买就业岗位,安排公益性就业岗位，促进低收入农户就业模式的新突破。全面实施《杭州市支出型贫困家庭基本生活救助办法（试行）》,有效保障支出型贫困家庭的基本生活。
5．深化改革创新，凝聚帮扶合力。一是梳理和整合各扶贫项目资金，按照项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准和脱贫见效精准的要求，明确目标,统一标准，合力扶贫，优化设计帮扶项目，纠正“大水漫灌”方式，兼顾“造血”和“输血”两方面，持续增加帮扶资金投入，提高政策和资金的效益最大化。二是共建共享扶贫数据平台，以“智慧管理、精准服务”的理念，统筹各帮扶系统，共建共享“数字扶贫”综合平台，以政务云、大数据、物联网等新技术为支撑，整合完善扶贫、民政、社保、农办、教育、残联、慈善等帮扶对象数据的互联互通机制,建立横向衔接不同政府部门、纵向贯通市、区（县、市）、乡镇（街道）、社区（村）四级单位的智慧帮扶工作系统,实现帮扶工作决策科学化、管理标准化、服务网络化、手段现代化。三是促进低保线与扶贫线“两线合一”，调整现行的低保标准确定机制，对符合低保条件的低收入农户全部纳入低保，实现城乡低保标准一体化。建立健全农村低保与其他社会救助、开发性增收等配套措施衔接的长效机制。我市2016年7月起提高了富阳区和四县（市）城镇低保标准（680-660元/人月）农村低保标准（612-594元/人月）,城镇、农村低保最低每年分别为7920元和7128元,高于市级低收入农户人均纯收入7600元和省级5500元的扶贫标准，争取“两线合一”，并逐年提高最低生活保障和救助救济的水平。