多年来，我市高度重视撤村建居和村级经济的发展，特别是去年以来，以发展物业经济为抓手，进一步规范村级财务和资产监管机制，村级经济得以较快发展。但撤村建居后成立的社区仍处在一个旧体制已经破除而新体制又不健全的十字路口；经济合作社作为原村级集体经济的经营实体，虽然制定了章程和管理制度，但由于旧体制的惯性和管理素质等问题，内部民主管理和外部监管都很难到位，村经济合作社资产管理问题不少，个别领导甚至触犯了刑律，侵害了公民的合法权益，这既影响村集体经济的发展，也影响社会稳定。为此，我们对撤村建居后社区及经济合作社的民主管理问题进行了调研，并针对存在问题提出意见建议。
        一、撤村建居后基层组织设置的基本模式
        自1998年以来，杭州市开展了大规模撤村建居改革。行政村被撤销后，原村集体经济组织继续存在，根据要求建立了相应的社区，并分别在村经济合作社和社区建立了基层党组织。我市撤村建居后基层组织机构的设置有两种典型的模式：
        1、两块牌子，两套班子。即撤销原行政村，原村经济合作社继续保留，新成立社区，经济合作社与社区为两块牌子，两套班子。社区书记主任兼任经济合作社的董事等非重要职务。同时在经济合作社与社区各设立中共党组织。这种的模式的好处在于社区一开始就在组织机构上独立于村经济合作社，有利于社区的发展，有利于经济合作社领导集中精力抓经济工作；其不利之处在于，在发展的初期，如果社区与经济合作社关系协调不好，不利于社区工作的开展。
        2、两块牌子，一套班子。即撤销原行政村，原村经济合作社继续保留，新成立社区，经济合作社与社区为两块牌子，一套班子。经济合作社的书记、董事长同时兼任社区的书记主任。这种模式的长处在于有益于政府工作的落实，上级政府只要抓住经济合作社的领导，就能把各项工作落实下去；但不利于群众社区意识的建立，不利于社区的长远发展；同时也在一定程度影响经济合作社领导抓经济工作。
        以上多为成建制设立的社区，即一个村整体转为一个社区的情况，还有个别的村撤销后，原村民分别就近划入附近的社区。也有个别的村被撤后，大部分村民在一个社区里，少部分村民安置到别的社区。但从总体来看，目前大部分行政村被撤销后都是成建制社区。
         二、撤村建居后社区及经济合作社民主管理存在的问题及原因分析
        1、新成立的社区高度依赖原村集体经济组织，缺乏民主管理的平台。撤村建居的目的之一是村要逐步实行社会化管理，构建新型社区。原村集体拥有的公益设施应当移交给社区管理，原村集体承担的基础设施和市政、园林、环卫、社会治安等管理职能，逐步转交给市、区专业管理部门和街道办事处负责，纳入城市建设和管理范围，实施专业化、社会化管理。
        但实际上，在很长一段时间内，撤村建居实质仍是换汤不换药。在实行“两块牌子、一套班子”的模式中，村经济合作社的管理者也是社区的管理者，基本没有独立的社区。多数地方仍然是“政经合一”、“政企合一”、“村居合一”的管理模式，村经济合作社不仅抓经济工作，而且担负着各项政治、社会管理职能，市政、环卫等设施仍由他们维修，各种大小事务仍由他们包揽。由此导致人们（从领导到居民）在思想上都还缺乏社区的概念，撤村建居给人的感觉就是换了一块牌子，其他没什么变化。在实行“两块牌子、两套班子”的模式中，村经济合作社与社区虽然在组织上各自独立，但由于新成立的社区在经费上，特别是社区基础设施建设的经费仍依赖村经济合作社，社区在涉及建设发展等重大问题上仍无发言权，社区仍高度依附原村经济合作，充其量只相当于村经济合作社的一个社会事务科，负责具体处理辖区内的有关社会事务而已。
        经过多年的实践，虽然居民对社区的认同感已经有所提高，但由于社区自身对辖区内公共事务都尚无话语权,因此其仍无法象城市社区那样对社区的公共事务、社会事务实行民主管理。
         2、村集体经济组织权力惯性大，经济合作社内部民主管理难以到位。撤村建居后，大部分村集体经济组织已经进行股份制改革，对原村集体资产进行股份量化，改成股份合作制组织。但由于种种原因，大部分村经济合作社仍然是一个权力高度集中，缺乏民主管理的非真正法律意义上的市场主体。究其原因，主要有：
        一是历史原因。农村集体经济组织产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。在历史演进中，经历合作化、人民公社及现在的经济合作社三个时期。在这三个不同时期，所谓的村集体经济组织一直与村党组织、村民委员会紧紧结合在一起，未曾真正独立过。这种经济形式是高度计划经济下的产物，虽然经过上述三个阶段的演变，其依然呈现出计划经济的色彩，长期以来缺乏民主管理的意识与习惯。
        二是制度缺陷。长期以来国家对村集体经济组织缺乏法律意义上的规范。随着村集体经济组织参与市场活动的增加，各级开始重视规范其活动，制订了相关《条例》，但操作性不强。以其内部监督机构社监会为例，《条例》规定“社管会成员可以与其他领导成员交叉任职，但不得与社监会成员交叉任职”。目的是为了防止自己监督自己，出发点很好，但却导致实践中的社监会成员往往是一般社员，他们对村经济合作社的事情既不知其然，更不知其所以然，在村两委会中很少有发言权。同时，《条例》中的许多条款不符合撤村建居后经济合作社的实际。
        3、政府指导及监管难到位，经济合作社的外部监督乏力。近几年来，各级政府都非常重视村经济合作社的发展，但面对撤村建居后资产变得越来越多的村经济合作社，如何指导它们完善内部制度，加强内部管理，政府自身又如何加强对它们的监管，却研究得不多。从市、区政府层面看，虽然先后就农村土地征用款的管理、会计集中办公及审计等工作发过文件，但执行情况不是很理想。从镇（街）一级看，虽然镇街对村经济合作社每年实施考核，但考核细则涉及民主管理的内容很少、分值偏低，大量的是行政管理和党务等方面的内容。同时，由于很多村经济合作社尚未领取工商营业执照，因此，政府有关部门对它们的监管也就无从谈起。
        4、随着时间的推移和股东权利意识的提高，经济合作社的管理难点将逐渐暴露。一是谁来管？我市大部分经济合作社都已进行了股份制改组，原村民并不都是股东，那么除股东外，原村里的其他村民是否有民主管理权？二是如何认定资产的增值、保值？经济合作社的原有资产比较容易明确，但对现存土地及以后由这些土地征用而获得的收入，应该怎么管？特别是在原来实行“三级所有”的地方，这个问题更为突出。三是董事会人员变动后，其所持的股份该如何处理？这些问题都有待进一步研究与探索。
        三、加强撤村建居社区及经济合作社民主管理的建议
        撤村建居的目的是建设现代化的城市社区，我们应以一个成熟的城市社区与辖区内企业的关系为标准来引导、理顺村经济合作社与社区的关系；村经济合作社作为一个经营实体，规范的公司形式才是其最终的发展目标。
        1、加强引导，理顺关系,为社区民主管理提供平台。经济合作社是以社员或股东为集合的经济实体，应该是一个企业；社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，是一个基层自治组织。它们有各自独立明确的职责，撤村建居后村经济合作社应该作为社区辖区内的一个企业而存在。因此，目前社区在经济上对经济合作社的严重依赖应视为暂时无奈的选择。而且，随着城市化进程的推进，城中村改造及农民进高层等将使原村民的居住地发生变化，今后撤村建居后新建的社区的管理对象和管理范围势必会打破原村委会的管理界限，即一个社区内会有来自不同村的村民，这势必使经济合作社对社区的经济支持成为不可能。为缩短撤村建居的过渡期，尽快建设现代城市社区，在确保平稳过渡的前提下，应当逐步让村经济合作社与社区各自独立，不要互相兼职（主要领导尤其不要互相兼职），这样既有利于村经济合作社的领导能够集中精力搞经营管理，也有利于社区更快地成长，在居民中树立应有的威信。同时，政府应当加强引导，将应该由社区承担的职责交由社区负责落实，并很好地落实“同城同待遇”的政策，使社区能真正独立地运作。社区自身也要积极主动履行职责，加强宣传，提高居民对社区的认同感。
        2、改变思路，深入指导，发挥经济合作社内部民主管理机制的作用。村经济合作社作为一个企业，只要在法律规定的范围内合法经营、照章纳税即可，其内部管理政府不便干涉。为此，要充分运用公司章程，指导、监督经济合作社实行内部民主管理，让其权力机构、执行机构和监督机构各自发挥作用。变政府直接考核为政府指导，将政府的直接干预内化为经济合作社的自觉行动。由镇（街）政府制定指导性的考核意见，由经济合作社股东大会讨论通过，由经济合作社董事会来执行。这样就将原政府的考核变为股东大会对董事会的约束，理顺了内部管理关系。作为政府，需要帮助各经济合作社明确细化股东大会的权力、董事会的职责和监事会的职责，包括一些具体的可操作性的内容，如对外担保、投资、借款多少数额要经股东大会讨论通过等等。
        3、强化监管，明确责任，为经济合作社民主管理提供外部保障。对企业依法经营进行监管是各级政府的职责。由于村经济合作社仍是集体性质的企业，它的保值增值涉及众多股东的利益，一旦经营不善容易造成社会的不稳定。而且撤村建居给村经济合作社增加大量的资产，还面临如何利用10%留用地继续发展等问题。因此，政府的监管显得尤为重要。目前，特别要针对财务规范、资金管理、民主决策等方面加强监管，将“会计集中办公、审计”等监管工作做深、做细、做到位，并将有关情况向全体股东公布，对违反法律及有关规定的责任人，要明确其应承担的经济、行政、党纪责任，并严格予以追究。
        4、深入探索，推进改革，攻克撤村建居社区及经济合作社民主管理难点。对条件好的经济合作社，政府应当鼓励、引导它们领取营业执照，并通过公司制改革，将原村经济合作社改为公司法意义上的有限责任公司或股份有限公司，将村经济合作社发展成为真正法律意义上的市场主体，促使其内部组织机构的架设及建立都有法可依、有章可循，内部管理也将更趋规范和民主，政府对它们的监管内容也将更全面、更到位。
 

(执笔人：方友青)