党的十七大报告指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”这是对改革开放以来我党在探索权力制约和监督机制方面经验成果的总结，是对权力监督和运行机制认识的进一步深化。近年来，杭州市通过杭州市市民之家、杭州市行政服务中心和杭州市网上市民之家、杭州市网上行政服务中心（以下简称“两家两中心”）这一载体，在权力阳光运行机制建设方面作了许多有益的探索。新形势下，如何确保政府的行政权力在阳光下运行，实现权力运行的规范有序、公开透明、廉洁高效，是一个重大的现实问题。为此，农工党杭州市委会组织党员通过实地考察、听取各方意见建议，并学习借鉴其他地方的成功做法，对杭州市权力阳光运行机制建设情况进行了调研，并提出相应意见和建议，力求有利于进一步推进杭州市权力阳光运行机制的建设。
一、杭州市构建权力阳光运行机制的主要做法及成效
杭州市委、市政府一直致力于权力阳光运行机制建设，早在2000年就成立了投资项目审批集中办理中心，首次将涉及投资项目审批的相关部门集中办公。2005年，“集办中心”升级为杭州市行政服务中心，并与新成立的杭州市公共资源交易管委会办公室合署办公，初步实现了投资项目审批的“一条龙”服务，成为杭州市提高行政效率、优化投资环境、建设服务型政府的一大亮点，走在了全省乃至全国前列。2008年，杭州市委、市政府又审时度势，在全市建立了由党委政府统一领导、纪检监察机关组织协调、有关部门各负其责、人民群众积极参与和支持的领导机制和工作机制，为构建权力阳光运行机制提供强有力的组织保障。目前，“两家两中心”已成为杭州市构建权力阳光运行机制一大实践和创新。
围绕实现行政权力“网上受理、网上办理、网上反馈、网上监督”的总目标，权力阳光运行机制杭州模式确立了“54321”的权力阳光运行机制框架思路。“5”是指系统将构建电子政务外网、政务信息交换平台、部门（区、县）业务系统、数字监察系统、网上政务大厅五位一体的权力阳光电子政务工作平台；“4”是指系统将实现网上规范、网上办事、网上办公、网上监督四大功能；“3”是指系统将满足行政权力的规范、公开、高效运行三大要求；“2”是指系统将建立面向社会公众的互联网门户和面向公务人员的办公门户两个门户；“1”是指系统将构建统一的信息资源库，实现信息的资源共享，促进电子政务的集约化建设。
从整个机制建设情况看，权力阳光运行机制杭州模式力求实现五个突破：一是权力事项“全公开”。二是权力流程“全固化”。三是权力运行“全上网”。四是权力监督“全实时”。五是权力指向“全为民”。
通过一年多的构建，杭州市权力阳光运行机制已经取得了明显的阶段性成效，主要表现在五个方面：
1、规范了行政行为，实现从“自由裁量”向“规范裁量”的转变。通过清理规范行政权力和电子政务建设，将部门行政权力固化、确认、上网，实现权力运行全过程网上公开和办理，从技术上避免了人为因素的干扰，实现了自由裁量权由“自由”向“规范”的转变。如市城管执法局通过编制计算机程序规范处罚权，建立网上自由裁量权自动生成模式，执法人员仅需输入代码或选择类别，计算机就能自动比对并生成处罚结果，使自由裁量权不再“自由”，有效避免了显失公正、执法不公等问题。
2、增强监督效果，实现了从“事后监督”向“全过程监督”的转变。一方面，工作人员可以通过监督系统，对各部门的业务管理随时进行实时监控，有效地解决原来监督缺位、信息虚假等问题，起到了从源头上预防腐败的实际效果。比如，医用药品监督系统，能对市属医院每天所有医生开具的处方及配药情况进行实时监督，只要医生开大方或医院出售价格高于物价局核准价格，系统就会发出预警。另一方面，能及时发现和查处违纪违规问题。如建设工程交易监督系统自运行以来，通过设置报价比率预警、非公开招标预警、备案提示等指标，发现及查处串标围标、违法转包等各类建设工程建设领域案件3起，避免和挽回经济损失3100多万元。
3、保障公民“四权”，实现了从“内部决策”向“民主决策”的转变。网上政务平台为社会公众广泛参与公共事务的决策、管理和监督提供了畅通、快捷的渠道，搭建了政府与公民互通互动平台。通过“杭网议事厅”、资讯平台、网上论坛、公示、征询意见等形式，公民的知情权、参与权、选择权、监督权得到有效保障，切实增强政府决策的开放性、科学性，提高政府管理公共事务、服务企业和公民的水平。
4、整合信息资源，实现了从“信息孤岛”向“信息岛链”的转变。权力阳光运行机制通过建设一网式、全时段、系统性的网上政务大厅，改变了以往以各地各部门各自建立电子政务系统的状况，解决了相互分割、缺乏协调、重复建设、效率低下等问题，实现了从各自为战的“信息孤岛”，到各地各部门信息互通共享的“信息岛链”的转变，大大节约了信息化建设资金，降低了行政成本。
5、提供便民服务，实现了从“人跑信息不跑”向“人不跑信息跑”转变。将行政权力事项放在网上运行、网上办理，改变了原来必须到现场办理的传统方式，实现了从“人跑信息不跑”向“人不跑信息跑”转变，方便了企业和群众办事。如上城区残疾人就业保障金办理，以往残疾人获取的部分证明材料，需在劳动部门、残联、银行、社区等多个单位间多次往返排队打印材料，“人跑信息不跑”，不仅费时费力，而且还会浪费各单位大量的资源。通过构建权力阳光运行机制，突破了单位间的数据壁垒，实现了数据共享，促使区劳动局为区残联提供残疾人网上证明，从而解决了近千名残疾人的奔波之苦。据不完全统计，目前网上办理行政事项的时间普遍比过去缩短了一半以上。特别是随着“市民之家”的开张、“网上行政服务中心”与“网上市民之家”的相继建设，又为企业和百姓办事了提供多种渠道、多样载体，大大方便了企业和公民。
二、进一步构建权力阳光运行机制面临的困难和问题
1、涉及机制调整，认识统一不易。由政府自己主导构建权力阳光运行机制，是政府的一场“自我革命”，必然会遇到旧观念、旧机制的抵触。加之有一些部门、地区和干部，认为杭州的行政权力运行在全国来说已相当透明、规范、高效，对推进这项工作在认识上不统一，甚至存在着畏难情绪、等待观望思想。目前，还有部分与固定资产投资项目审批相关的事项尚未进驻，窗口授权工作出现回潮现象，有的审批事项或审批权限又回到部门，造成“体外循环”、“两头受理”。
2、涉及方式变革，行为转变不易。权力阳光运行机制的构建，是对传统行政权力运行模式的颠覆，涉及到各政府部门和全体公务人员行政方式和行为习惯的改变，也涉及到老百姓办事习惯的改变。如何短时间内改变政府工作人员和市民、法人和各类投资者长期以来形成的行为习惯，是一件困难的事情。如对部分事项授权不到位，窗口审批功能弱化，只“受理”缺“审理”等问题，目前还缺乏有效的解决措施。
3、涉及众多部门，组织协调不易。构建权力阳光运行机制，是一项创新性、综合性很强的系统工程。整个工作涉及面广，既需要发挥政府办公厅、法制办、信息办、监察局、行政服务中心、编委办、财政局等多个职能部门的作用，又几乎涉及到所有的政府直属部门、多个区县（市）及社会中介机构。如何发挥协调抓总的作用，调动各方面的积极性、主动性成为一大难题。同时，政府及有关部门职能配置和划分不科学、不合理的问题还比较突出，法律法规政策打架、政出多门等问题时有发生，有关配套部门（指设计、社会中介机构等）的工作效率不尽人意。对具体承担运行协调职责的行政服务中心来说，由于其定位缺乏法律依据，既不是审批主体，也不是监督主体，而且与各职能部门属于平级关系，其协调的有效性和权威性不够。
4、涉及多个系统，资源整合不易。权力阳光运行系统包含电子政务外网、政务信息交换平台、部门（市、区、县）业务系统、“数字监察”系统、网上政务大厅等多个系统，涉及到局域网、互联网、CMS系统、数据交换桥接系统、CA认证系统等多种先进的信息化技术，加之各单位的电子政务系统架构不一、水平不一，整个系统的技术研发和集成难度比较高，同时涉及到数据的共享和交换，系统的安全性和稳定性要求也非常高。如何整合各类平台，实现资源数据的共享与交换，是推进构建权力阳光运行机制工作的核心要素，也是一道技术难题。同时，因受电脑普及水平的限制，在地区之间、城乡之间和不同人群之间还存在因电子政务带来的信息鸿沟问题。
三、进一步推进权力阳光运行机制建设的若干建议
1、坚持以人为本，推进政府管理创新。全市各级政府机关工作人员尤其是各级领导干部，要始终坚持以人为本、以民为先的执政理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为工作的根本出发点和落脚点，始终把方便群众办事和便于群众监督作为构建权力阳光运行机制的重要目的。要摒弃那些陈旧过时的行政管理理念，树立并强化服务型政府、责任政府、廉洁政府理念，并针对不断发展的新形势、新要求，充分利用现代新科技和管理新方法，致力于推进政府管理创新，使政府管理由“控制型”向“服务型”转变；从“官僚型”向“经营型”和“责任型”转变；从“效能政府”向“效能和效率并重”转变；从注重投入向注重产出转变等，不断提高政府管理社会、服务群众的能力和水平。
2、加快攻坚克难，畅通权力阳光运行。一是进一步调整政府部门的职能，加快政府机构改革的步伐，推进大部制改革。以职能整合为重点带动机构整合，将一些相关的政府职能整合进大部门之中，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理。二是进一步深化行政审批制度改革。尤其对大量繁复的地方设定的非行政许可事项要予以精简和取消，减少审批环节。规范中介机构的管理，明确办理流程和时限，提高办事效率。要加大对审批窗口的授权力度，推行“审批官”制度，加快审批进度。要进一步下放审批权限，在符合法律法规的前提下，通过依法授权或委托，将一些审批事项下放给基层部门。
3、发挥协调作用，强化“中心”建设。要进一步发挥市行政服务中心的协调作用，以“中心”的协调机制弥补体制不足，逐步形成“倒逼” 机制，促进杭州市权力阳光运行机制的进一步构建。一是提升协调力度。建议市政府设立城建审批分管副秘书长的职位，兼任“中心”主任，强化“中心”协调职能的权威性。建立审批疑难问题联席会议制度，集中研究解决项目审批中的疑难问题。二是加大协调深度。推进固定资产方案设计、初步设计等会议的改革，督促牵头部门将会议由“通报情况式”向“解决疑难问题式”的会议转变。要求进驻单位的窗口人员彻底进驻“中心”，不再承担其部门除窗口工作之外的其他工作。
4、坚持“两个结合”，实现服务全覆盖。一是坚持“点”与“面”结合。“点”即杭州市的“两家两中心”，是市级层面的办事服务点；“面” 即区县（市）、街道（乡镇）、社区（村）的办事服务“窗口”。要重点加强基层面的规范化建设和网络技术上的提升、兼容，并与市里“两家两中心”联动，连点成线、连线成网，为市民和投资者提供就近、方便服务，也使那些没有条件或能力使用网络的群众可以通过就近的基层服务窗口享受到同等的服务，从而解决“数字鸿沟”带来的问题。二是坚持“网上”与“网下”结合。采取两条腿走路，既要加强网上审批服务窗口建设，实现“一网式”协同办公；又要强化网下物理大厅功能整合，推进“一站式”优质服务，实现两者的有机结合。从目前情况来，尤其要重视老城区的“中心”建设，解决其机构级别偏低、单位编制、性质、负责人兼职、场地等问题，为深入推进权力阳光运行机制构建提供基础和条件。
5、建立评估奖惩体系，加强对运行过程的监督。一要建立党委、政府领导，纪检监察机关协调、有关部门各负其责、人大、政协和社会各界及群众积极参与的评估考核机制，加强对权力阳光运行机制运行全过程的监督检查、评估考核。二要建立绩效评估考核体系。要制定出权力阳光运行绩效评价体系的实体要素、支撑要素、目标要素和人员要素的具体标准，以行政权力的运行是否民主、公开、公正、高效、廉洁为主要内容，以软性指标和硬性指标相结合作为评价的方式。三要重视考核评估结果的应用。要把构建权力阳光运行机制工作纳入年度目标考核，将考核评估结果作为地区、部门和单位工作完成情况和干部任职、奖惩的重要依据。对在监督检查、考核评估过程中发现的问题，要及时告知，提出整改意见。对问题严重、评价结果较差的地区、部门和单位要严格进行责任追究，并公之于众，全面接受社会的监督。

（注：该调研报告在市政协九届五次会议上作书面发言。执笔人：方友青）