农工党杭州市委员会
中共十九大提出，要“实施食品安全战略，让人民吃得放心”。落实习近平总书记提出的“四个最严”要求，全面实施食品安全战略，构筑食品安全治理体系和治理能力现代化正是国家治理现代化的重要内容。杭州自2016年开始提出建设城市大脑，利用城市大脑互联、在线、智能、开放的特点创新食品安全治理模式，构筑以城市大脑为抓手、社会共治为基础的现代化食品安全治理体系正是为破解该难题做出的一次有益探索。
食品安全治理是一项庞大的系统工程，责任链条长、涉及部门多、隐患分布广。近年来，我国全面推进食品安全治理，出台最严《食品安全法》、落实食品安全党政同责、整合监管机构，有效落实“四个最严”治理食品安全。虽然当前我国食品安全形势总体好转且监管水平不断提高，但是仍需清晰认识到食品安全存在的诸多问题与隐患，“让人民吃得放心”依然任重而道远。
一、食品安全现状与杭州市食品安全监管现状
截至2019年12月底，杭州市常住人口达1036万人，已步入千万人口的特大城市，地区生产总值15373亿元，全市人均GDP15.2万元，拥有市场经济主体135万余家，其中食品生产经营主体15.55万家。根据机构改革要求，杭州市于2014年组建杭州市市场监督管理局实施食品安全监管工作，并推进基层治理体系“四个平台”建设，加强乡镇级基层市场监管工作。杭州市市场监督管理局共有工作人员5975人，以全部人数计算监管人员与市场主体比例约1:226，监管人员与食品生产经营主体比例约1:26，但根据机构改革要求，基层市场监督管理局整合原工商、质监、食药监三局工作职能并整合发改局的物价监督、科技局的知识产权、商务局的商务执法和盐务局的盐务监管等职能，食品安全是市场监管工作中的其中一项内容，食品安全监管人员与食品生产经营主体。
二、杭州建设现代化食品安全治理体系面临瓶颈
1.缺乏有效食品数据共享平台，难以形成食品治理合力。随着食品行业的不断发展，当前食品安全治理已形成政府、企业、行业协会、媒体和消费者等多元主体结构。但目前各主体间缺乏有效的食品安全信息数据库和信息共享平台，政府监管信息披露不及时甚至缺乏公信力、企业违法隐蔽性强、媒体和消费者片面发布食品安全问题信息等信息不对称问题，导致政府、企业、行业协会及媒体和消费者等主体间互不信任，食品安全社会共治难以形成合力。
2.缺乏协同治理信息传递基础，多元主体未能形成共治体系。现代化食品安全治理体系需要转变传统政府全链条“单打独斗”监管模式，构建由政府、企业、行业协会、媒体、消费者等多元主体组成的共治体系。目前共治基础已初步形成，但各主体间信息传递存在信息易篡改、传递速率慢、效率低、信息碎片化等问题。
3.食品生产经营主体信息传递存在障碍，食品追溯体系尚未建立。《食品安全法》虽对食品生产经营者进货查验作出相关规定，但实际操作中多为纸质购货单据留存作为主要索票手段，食品经营者仅是形式上履行溯源工作，在各环节经销商因信息流转不全等原因导致无法形成完整追溯链。尤其在当前新冠肺炎疫情常态化防治阶段，冷链食品作为媒介被新冠病毒污染屡屡发生，从进口商到各级食品经营者，如何提高溯源时效性和准确性成为关键难题。当前食品追溯制度在发生不合格食品等情况时，产业链中各环节难以及时反应，从而增加危害后果隐患。
4.食品生产经营活动全程控制缺乏技术监督手段，风险隐患难以消除。当前食品生产经营者及食品从业人员普遍缺乏食品安全责任意识，但食品产业链条长，任一环节的不规范都可能导致食品不合格。如餐饮服务环节食品从业人员佩戴口罩等防护措施、使用电子消毒柜消毒餐具等行为贯穿其经营全程，检查必然是单次性和随机性，全程控制只能依靠自律而无法实现实时监管。面对监管主体与监管力量严重不足现状，依靠传统检查方式更是难以及时发现食品安全隐患，利用人工智能等新型技术辅助方能有效解决。
5.信用信息不对称，联合惩戒机制尚未建立。《食品安全法》第四条明确食品生产经营者的食品安全主体责任，诚信自律是核心要素。但目前食品安全信用信息各地存在信息孤岛问题，食品违法主体和违法从业人员行业禁入和黑名单制度未能在全国范围内有效运行；食品生产经营者信用信息未与金融、法院、税务等部门共享共用，企业失信信息采集不够科学、广泛，联合惩戒机制缺失导致食品信用监管体系尚未形成。
三、杭州构建数字治理食品安全现代化体系建议
面对当前食品安全严峻形势，传统监管手段面对庞大的食品基础数据、不断更新的网络交易模式已显现出低效与疲态，杭州应加快“城市大脑”赋能食品安全治理，构建以社会共治为基础、数字治理为手段的杭州现代化食品安全治理体系。为此建议：
1.建立“一专多辅”监管队伍，构建多元主体数字化协同治理体系。《食品安全法实施条例》第六十条规定：依托现有资源加强职业化检查员队伍建设。建议在市场监管系统中建立专业食品安全检查员队伍，形成政府监管“一专”为指导，促进食品行业和企业自律。实施第三方监管规定，支持、鼓励第三方监管工作发展，对第三方企业准入、人员资质、职责权限、数据使用等作出相关规定，规范第三方监管企业健康发展。加强网格隐患排查，以基层治理体系“四个平台”建设为基础，充分发挥市场监管平台网格人员食品安全排查作用，完善考核机制和指导培训工作。加强对普通民众、媒体的食品安全教育培训工作，完善投诉举报机制畅通食品信息传递渠道，提高消费者、媒体的食品安全意识和食品安全治理参与度，形成数字化运作的多元主体社会共治体系。
2.建设食品大数据平台，实时联接各数据系统。建立食品安全大数据平台，以城市大脑数字驾驶舱为基础，将食品安全相关部门信息数据、企业关键数据、第三方检查数据、网格排查数据、消费投诉信息、食品抽检数据等数据孤岛，通过多种网络形式连接、共享，实现数据互通访问和接入设备的协同运作，有效串联各监管平台和信息共享。有效提高监管效率，通过数据传播即时性，促使政府监管部门、第三方监管、网格人员等监管主体实现基础数据共享和检查信息即时反馈。共享抽检数据，为科学制定抽检任务提供依据，加大抽检产品及批次有效覆盖面。此外，应同步推进食品数据立法，明确各主体数据使用权限，杜绝信息修改。
3.数字赋能食品安全管理，拓展食品生产经营企业健康码功能。开发城市大脑食品安全应用场景，根据食品生产经营企业的基础信息、抽检信息、日常监管检查信息、消费者投诉举报信息、第三方及网格排查信息、从业人员健康信息及视频监控等数据信息，利用物联网和AI视频识别算法，综合分析形成食品生产经营企业健康码。政府监管、第三方监管、村社网格等监管人员可通过扫码获取企业信息及历次检查情况，根据企业健康码状态科学、合理安排检查频次，提高监管效率；消费者、媒体等社会成员可通过扫码获取食品企业当前健康状况，实现社会参与渠道；食品企业依靠物联网、AI技术等高科技手段，有效落实全程控制管理，同时倒逼企业落实食品安全主体责任，从而提高食品安全意识。
4.推进溯源信息化管理，建立食品全程追溯体系。完善食品全程追溯体系，构建从食用农产品种养殖、食品生产等源头至食品销售、餐饮服务环节终端消费的全链式电子追溯管理系统，制定食品、食用农产品统一、规范的数字化追溯标准和制度。通过建立经营户一户一码，与农业部门产地准出信息商务部门肉菜追溯体系、公安环食药违法线索等信息共享，通过扫码报备、进场、检测、交易、追溯等操作，代替原有卡、证、票等实物，提高追溯时效性、准确性，帮助监管部门及时掌握风险动向，同时各环节食品经营主体通过扫码信息及时发现问题产品并有效处置。扩大电子追溯体系覆盖面，制定食品安全信息追溯标准，实现食用农产品、食品生产企业、食品销售单位、餐饮服务单位全链条覆盖。
5.衔接大数据平台，完善食品安全信息公开和信用惩戒体系。完善食品生产经营主体信息公示的法律法规，建立健全权威的食品安全信息公示机制。尤其针对网络订餐等线上食品交易方式，通过完善网络交易食品安全信息公示立法，衔接监管部门行政处罚等信息与第三方平台信息公示，让消费者最直观、最便捷的获取食品安全信息。通过城市大数据平台，实现食品生产经营企业诚信数据与海关、金融机构、法院等部门即时更新，为建立完善食品诚信体系建设提供数据基础，通过信用惩戒提高食品安全主体责任意识。