农工党杭州市委会

 

　　2017年6月国家发改委等8部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，体现了国家层面优化重构全国地域产业分工和经济地理格局的战略构想。2018年1月，省委、省政府出台《关于深入实施山海协作工程，促进区域协调发展的若干意见》，特别提出要支持发展飞地经济。传统飞地经济，一般是经济发达地区在不发达地区建立园区等，从而实现产业转移。而“反向飞地”则是传统飞地经济与现今创新创业和产业转型相结合的制度创新，通过在先进地区设立飞地集中招引高端项目、人才,能避免有搬迁意愿的企业与原有的科研技术基础“硬脱钩”所造成的损失，能显著提升飞出地的创新产业的集中度和经济密度，进而加速创新，加快发展。

　　杭州参与构建“飞地经济”由来已久，但此前主要是作为“资”“智”的提供方。近年来，随着一线城市的资源溢出，如北京疏散非首都功能，上海、深圳疏散外迁产业等，为杭州承接外市优质项目和高端人才提供千载难逢的历史机遇。在此机遇下，杭州市通过建设“科创飞地”“人才飞地”，对于提高全市创新发展水平具有重要的现实意义。

　　在工作推动过程中，杭州市还需总结各地在发展飞地经济特别是“反向飞地”的经验教训，避免以下问题：

　　1.利益协调机制统筹性不全。一般而言“科创飞地”“人才飞地”建设对飞出地更具价值，若未能做好两地沟通，建立兼顾两地的利益协调机制，则可能会导致飞入地城市积极性不高，影响项目落地。受GDP和税收统计属地原则的影响,飞地园区在运营过程中涉及的土地出让收益、固定资产投资、招商引资资金、工业增加值、进出口总额等诸多经济指标相关的利益分享，以及土地开发、拆迁安置、基础设施建设、环境污染等成本分担，利益协调分配困难成为双方合作的重要阻力。

　　2.配套招引政策针对性不够。在制定“科创飞地”“人才飞地”的招引政策时，未能做好相应配套保证政策有效落实，导致形成“引而不来、来而不落、落而不实”的困局，影响飞出地招商成效。飞地经济发展市场化水平还不高，市场机制配置资源的能力尚未有效发挥。“科创飞地”“人才飞地”的招引政策的制定针对性不足，飞入地现行产业政策特别是相关约束性政策难以锚定，拟招引产业实际发展情况、相关资本及人才特定需求等方面，则难以在调节区域分工、产业空间分布等方面发挥作用。

　　3.产业配套布局匹配度不足。吸引作为飞出地的城市本身的基础建设、教育文化等软硬实力对企业和人才吸引力不够，导致人才和科技项目离开飞入地先进城市的意愿和动力相对不足。软实力包括当地营商环境、创新发展氛围、教育和医疗资源分布等方面，硬实力包括城市基础设施建设、产业配套能力等方面。近年来，杭州在打造国际一流营商环境、完善城市基础设施建设方面取得较显著成绩，但在产业配套、教育和医疗资源布局等方面距上海等城市仍有较大差距。

　　4.“飞入地”“飞出地”部门联动性不强。飞地项目的运营主体缺乏对于飞出地的主人翁意识和培育产业的能力，运营主体与“飞地”主管部门协同性不足，导致引资、引智的力度和决心不足。飞地项目的实际运营中通常涉及两地管辖权，即飞出地主要负责经济事务管理、飞入地主要负责社会综合事务管理，两者存在一定的职能交叉，易引发权责不明、双重管理等协调难题，对对运营主体的管理能力提出了较高要求。

　　针对上述可能存在的问题，对杭州建设“科创飞地”“人才飞地”提出以下建议：

　　1.尽快启动飞地经济项目立项研究。近年来，多地政府将飞地经济视为进一步激发地方经济创新活力的重要推动力，例如衢州陆续在北京、上海、杭州、深圳设立“反向飞地”，金华在上海、杭州建立8个“科创飞地”。杭州市可把握北京、上海、深圳等高发展水平、高首位度的城市因城市功能调整、产业结构优化等产生的窗口期，尽快开展立项研究，选择其中高端智力、创新资源最丰富的区域，如北京中关村、上海张江等地，建立以引资引智为目的的“科创飞地”和“人才飞地”，将京沪深等产业先进地区疏散溢出的高端产业和人才引导到杭州市，实现引资引智。

　　2.谋划双向利益协调机制。飞地建设需要两地政府的在资金投入、破解政策难题等方面共同参与和密切配合，构建科学的利益协调机制，有利于提高双方积极性，实现“正和博弈”。例如，通过税收分成、参股运营等方式实现两地利益绑定；或积极谋划“双向飞地”，在先进地区建设“科创飞地”“人才飞地”让需要的产业“飞进来”的同时，还要在合适地方建设联动的产业飞出地，为先进城市解决缺少产业化用地的实际困难，以“厂房”换“资”“智”，以“生产”换“研发”，提高先进城市共建“科创飞地”“人才飞地”的积极性，积极为杭州市自身的产业转型寻找出口。

　　3.因地制宜地制定飞地政策。“科创飞地”“人才飞地”是新经济业态发展的重要载体，对标的是高素质、高要求的企业和人才，因此杭州市在制定政策的时候可以结合飞入地先进城市乃至该城市特定区块的实际需求，例如在上海张江设立“科创飞地”“人才飞地”，就可以针对该区域生物医药行业外籍华裔专家集聚的现状，明确提出在出行、子女就读、公司注册等方面配套保障，做到政策贴心、直击痛点。

　　4.注重宣传展示杭州的软硬实力。杭州比之已有“反向飞地”的飞出地，最大的优势在于杭州是世界级的杭州湾大湾区的中心城市，有着国内一流的创业和生活软硬件环境，把“科创飞地”“人才飞地”作为展示杭州市、杭州人风采的窗口，用过硬的城市实力、优越的生活环境、诚信的服务态度和务实的工作作风，让企业和人才特别是研发项目、新创业团队，感受、熟悉、信任杭州，通过飞地项目对杭州由陌生走向认可、最终与杭州全面深度融合。

　　5.加强飞地项目的管理结构设计。建立以政府主导，委托专业科创平台运营的运行机制，政府在遴选“科创飞地”“人才飞地”运营方时，选择兼顾社会责任感，灵活机制和运营经验的运营方，既要关注运营方专业化运作的能力，更要考察运营方是否有扎根杭州，服务社会的基因，这样的运营方将能和政府默契配合，通过“科创飞地”“人才飞地”引群凤来杭。