农工党杭州市委会

　　依法实行社区矫正是完善刑罚执行制度的重要举措，也是加强和创新社会管理的重要内容，关系社会和谐稳定和老百姓安居乐业。在中共杭州市委十届十次全体（扩大）会议提出加强社会建设、创新社会管理、提升社会文明水平的背景下，进一步推进我市社区矫正工作，最大限度地增加和谐因素，减少不和谐因素，维护社会稳定，对于我市加强和创新社会管理具有重要的现实意义。
　　一、我市社区矫正工作基本情况
社区矫正是一种与监禁矫正相对的刑罚执行方式，最早出现在19世纪的美洲和欧洲，目前已经成为世界各国惩罚和改造罪犯的重要方式。我国的“社区矫正”是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。
　　我国于2003年7月开始社区矫正工作的试点，浙江是首批六个试点省之一。2004年5月，我市正式启动社区矫正试点工作，2007年底在13个区县（市）全面推开。在多年的积极探索中，我市深入实施“教育科学化、稳控信息化、执法规范化、衔接机制化、安置基地化”建没，创造了社区矫正工作的“杭州模式”，帮助众多社区矫正人员重新融人社会，有力地维护了杭州的和谐稳定。其中，《上城区社区矫正工作规范》被列为全国首个社区矫正工作地方标准。据统计，试点以来，全市累计接收社区服刑人员16799人，顺利解矫12151人，目前在册4648人。
　　二、当前我市社区矫正工作存在的主要困难和问题
　　1、社会认可度偏低，思想认识有待提升。目前，我市的社区矫正工作虽已全面铺开，但总体仍处在初始阶段，相关部门、社区矫正工作人员以及社会公众对这项工作的认可程度还不是很高，一些单位之间相互协调配合不够主动积极。少数社区矫正工作人员思想上仍存在模糊认识，有的认为是增加了工作负担；有的认为司法行政机关监管教育社会服刑人员是在为其他部门“打工”；也有的认为当前司法行政机关还不具备公安机关那样的工作条件，对社会服刑人员的监管教育难以取得成效等。这些模糊的认识导致在实际工作中出现畏难和消极情绪。此外，长期以来在人们头脑中形成的重刑观念和犯罪理应在监狱服刑受处罚等传统思维模式，使群众对社区矫正存有疑虑和恐惧感，社区矫正的良好社会氛围尚未完全形成。
　　2、法律依据不足，操作性有待加强。目前，虽然刑法修正案(八)明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正,但《刑事诉讼法》尚未修改，对社区矫正的一些重大问题尚末明确。如：从法律上来说社区矫正工作的执法主体仍是基层公安，但工作主体却是基层司法行政部门，执法主体与工作主体的分离，增加了社区矫正机关协调的难度，削弱了刑罚执行的严肃性。此外，对拒绝社区矫正或表现好的矫正对象，缺乏法律上的制裁或奖励措施。对拒绝社区矫正的对象，因没有恰当的法律依据对他们采取强制措施，只要他们没有新的违法犯罪，就不可能将他们重新收监或加罚。对表现非常突出的社区矫正对象，只要他们没有重大立功表现，也不能将他们提前解除矫正，这在一定程度上影响了社区矫正对象配合矫正的积极性。
　　3、财力配备不足，各项保障有待改善。一是人员保障不足。基层司法所作为承担社区矫正日常工作的机构，同时还承担着指导辖区人民调解、参与社会治安综合治理、法制宣传、“两劳”人员安置帮教等一系列繁重的工作。一些司法所普遍人员少、兼职多，多数没有达到“每个司法所配备两名公务员编制的司法助理员的要求”。虽然也曾招聘过司法协理员以补充司法所力量，但因待遇等方面的原因，人员不够稳定。而社区矫正又是专业性很强的刑罚执行工作，对工作人员的法律基础、工作经验等均有一定的要求。司法所所承担的工作职能、工作任务与当前的力量配备之间尚有差距。二是经费保障不足。虽然中央、省、市等都出台相关文件，对社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费等作出了规定，出台了相应的实施意见，但一些社区的工作经费还没有完全到位，有的社区真正到位的工作经费只有46%，有的仅能满足于人头经费。社区矫正后勤保障建设还处于起步阶段，涉及社区矫正所必需的执法装备、执法用车、警戒具、通讯器材等，已日益成为迫切需要解决的现实问题。
　　4、协同作用发挥不够，矫正质量有待提高。一是执行不到位。如有些符合衔接条件的社区矫正对象不能及时衔接，对已经期满的社区矫正对象未及时办理解矫手续，期满终止后的法律文书也不够规范，矫正对象档案管理困难。二是衔接不到位。有因人员下落不明或人户分离跟踪不到位造成衔接困难，也有因为法律文书不齐全造成衔接困难的，如少数矫正对象，因为司法所无法补齐法律文书，难以明确矫正期限以至无法衔接，衔接工作质量不够高。三是配合不到位。特别是在区级层面，有的职能部门对这项工作不够熟悉，存在着配合不够默契的情况。在社区，矫正工作主要依靠社区工作者的力量，家庭、学校、社会的协同作用还有待进一步发挥。
　　三、加强社区矫正工作、助推社会管理创新的几点建议
　　1、提高认识，更新观念。社区矫正作为一种刑罚执行方式，符合国际上行刑制度的发展趋势，体现了社会的文明进步。在现阶段社会维稳压力较重的情况下，将那些不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯放到社区里，充分利用社会力量有针对性地对其实施矫正，促进其顺利回归和融入社会，对于贯彻落实宽严相济的刑事政策，探索完善中国特色刑罚执行制度，降低刑罚执行成本、提高刑罚执行效率，维护社会稳定，具有重要意义。一要加大宣传。充分运用互联网、电视、广播和报刊等媒介，通过宣传社区矫正工作的职能、作用和做好这项工作的意义，创造良好的舆论氛围和社会环境，让全社会都了解、支持、关心、参与社区矫正工作。二要强化意识。参与社区矫正工作的所有职能单位和部门，要树立全局观念，按照要求，各司其职，各尽其责，相互支持，密切配合，形成共同推进社区矫正工作的良好氛围。三要转变观念。社区矫正工作人员要将矫正工作当作司法行政工作的一项重要工作对待，切实担负起责任，积极探索，大胆实践，以自己的工作业绩赢得社会的理解与尊重。
　　2、主动协调，强化保障。社区矫正工作是一项涉及多个部门、社会多个层面的系统工程，必须在各级党委、政府的统一领导下开展工作。一要加强领导和组织协调。充分发挥各级社区矫正工作委员会的领导、组织及协调作用，及时研究解决工作中遇到的各类问题。牵头单位要积极主动地向党委政府请示、汇报，主动协调公安、检察、法院等成员单位，争取配合与协作，加强沟通、衔接，最大限度地形成合力。二要加强机构队伍建设。着力解决好机构、人员编制问题，确保每个司法所至少有2名政法编制的专职社区矫正工作人员，逐步建立一支正规化、职业化、专业化和准军事化的社区矫正工作队伍。用足用好现有政策和专项资金，确保队伍相对稳定，按照每个司法所至少配备1名社工的建设要求，建立社会化、职业化、专业化的社工队伍。按照分级培训的原则，全面落实培训教育任务，着力提升矫正工作队伍素质。加强志愿者队伍的管理，发挥志愿者在社区矫正工作中的作用。三要加强经费保障。按照相关文件要求，将社区矫正的业务经费列入财政预算，严格管理和使用社区矫正经费，切实做到独立核算、专款专用，着力改善社区矫正执法装备、执法条件。
　　3、创新方法，提高质量。社区矫正关键在“矫正”，核心是提高矫正质量，这是检验社区矫正工作的首要标准，也是其生命力所在。一要坚持“矫正为本”。做到法律政策熟悉、管理办法吃透、工作要求明确、工作措施落实，把监督管理、教育改造、帮助服务等融为一体，采取多种措施，提高矫正质量。二要加强指导监督。各级社区矫正工作委员会及办公室要坚持以落实执法责任为目标，以完善制度为载体，以构建长效机制为抓手，以检查监督为手段，加强对基层工作的指导、检查和监督，解决好规范组织管理、规范矫正衔接、规范监督考察、规范教育矫正、规范考核奖惩、规范基础管理过程中存在的突出问题和主要矛盾，不断提升社区矫正工作水平。三要创新矫正方法。要根据社区矫正“行刑社会化、管理人性化、手段亲情化、力量多元化”等特点，创新、丰富矫正的方法和手段。如在监管方面，要尽快普及运用信息通讯、手机定位等技术手段；在教育改造方面，可充分运用视频网络、远程教育、移动信息等平台和手段，加大日常教育频率和密度，扩大教育覆盖面，提高教育效果；也可利用社区卫生资源和志愿者队伍，对矫正对象进行心理干预、疏导等，彰显教育改造的人性化，提高矫正效果。此外，社区矫正质量评估体系建设、社区矫正风险评估及控制体系建设、外来流动人口的社区矫正等问题，也应随着社区矫正工作的不断深入而逐步予以推进。
　　4、加强管理，完善立法。为了体现法治精神和充分保障公民人权的要求,社区矫正的立法必须通过对刑法、刑事诉讼法的重新修改、补充乃至建立专门法律（社区矫正法）才能实现。在目前制定一部完整的社区矫正法还需时日的情况下,修改和完善现行的刑法、刑事诉讼法和监狱法来缓解社区矫正的立法困境是较为可行的办法。待社区矫正法建立后,我市可根据实际再制定社区矫正实施办法,进一步增强社区矫正法的可操作性,最终形成以刑法和刑事诉讼法为基础,以社区矫正法为保障,以社区矫正实施条例为准则,以行政法规、地方性法规、规章为补充的中国社区矫正法律体系,不断推进我市社区矫正工作的制度化、规范化、程序化,使社区矫正工作在落实宽严相济的刑事政策,维护社会和谐稳定方面发挥应有的积极作用。（注：该调研报告在市政协民主议政会上作大会发言。执笔人：方友青、李林）